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浅谈民航监管机构在延误处置中的定位和履职,

民航人都有一个感觉,航班延误后的服务工作,历来都是民航服务工作中的“老大难”问题。笔者认为,要解决这一“老大难”问题,无论是航空公司还是机场的领导,尤其是当班领导和分管领导必须身在一线,这是做好航班延误后的服务工作的关键所在。

将散落布局各自为战的棋子,整合成一盘势在必赢的活棋;将安全体系中的潜在风险,降到最低可控的范围;在确保安全运行底线的前提下,尽可能地提升公众满意度。这些,才是民航监管机构应急处置的原则与宗旨所在。

针对近期我国南方、北方大面积雷雨天气和持续性强降雨天气给航空运输带来的严重影响,日前,中国民用航空局(Civil Aviation Administration of China,简称“民航局”)下发紧急通知,要求民航各地区管理局加强大面积航班延误应急处置监管工作,在确保飞行安全的同时,确保处置航班延误的各项制度和措施落实到位,尽最大努力减轻恶劣天气给旅客出行造成的不便。

领导在一线解决“老大难”问题是责任使然。飞机虽然是现代化的交通工具,但受客观因素的影响较大,诸如天气、机械故障、航路条件等原因都可能导致航班延误。航班延误后的服务工作,历来都是社会关注的热点、媒体关注的焦点和民航业必须解决的难点。既然航班延误后的服务工作如此重要,那么,企业领导自然有责任、有义务把这项工作作为一项重点工作来抓,理所当然地要在航班延误发生时,坐镇一线,协调指挥,解决难题。

随着航空市场的飞速发展,旅客服务需求与航班延误之间的矛盾日益凸显,并已严重影响到民航行业的运行品质和对外形象。尤其在春运客流高峰期间,因遭遇恶劣天气导致大面积航班延误时,民航有关各方如果应急指挥处置不当,往往会造成连锁反应,引发群体性治安事件发生;反之,如果积极应对,妥善处置,充分调动各方力量,协同作战,密切配合,则可以适时化解矛盾,保证民航整个系统安全有序运行。

民航局副局长夏兴华同时通过民航运行协调决策视频会议,进一步强调了责任意识。他说,随着七、八、九月份雷雨多发季节的到来,民航的运行保障工作将面临严峻的挑战,他要求民航各相关单位要切实履行责任,以“以人为本”的原则和对公众负责任的态度,积极做好航班延误后的各项保障工作,想旅客之所想,急旅客之所急,帮旅客之所需,用人性化的服务帮助旅客解决因航班延误带来的各种问题和困难。

领导身在一线是提高航班延误后的服务水平的需要。对于如何做好航班延误后的服务工作,民航各单位都有详细的预案,这是做好航班延误后的服务工作的基础与依据。但仅有预案是远远不够的,最重要的是预案能否得到执行、能否被落实,这就需要有领导来支持。此外,领导在一线有利于对服务工作及时决策、正确决策和果断决策。造成航班延误的原因有多种,旅客的情绪也十分复杂,现场情况说变就变,事态发展也颇难预料。领导只有身临其境,掌握第一手资料,把握全面情况,才能及时决策、正确决策和果断决策。如果领导只是“遥控指挥”,那么在遇到紧急情况时,先要听一线工作人员的请示汇报,再做决策。这种迟到的决策当然不利于迅速掌控现场局面。

2010年,民航局在全行业内开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作。在保障航班正常和处置航班延误过程中,作为民航监管机构,肩负着组织责任、协调责任、监管责任,必须找准自己的位置,充分发挥局方组织、指挥、沟通、协调的功能。在履职过程中,靠前指挥、果断拍板,确保对航班延误事件强有力的掌控,从而化解风险,树立威信,不断提高行政监管能力。

通知要求民航各地区管理局要深入落实民航局做好航班正常工作电视电话会议精神,切实履行监管责任、协调责任和组织责任,及时跟踪天气变化和监测预报的情况,特别要加强对建立联运机制、航班信息发布和备份运力等工作措施落实情况的跟踪和监管。

不少民航单位的领导在航班延误后并不能迅速赶到一线解决问题。领导不愿意到航班延误服务现场的原因主要有两种:一种是“躲避型”。即明知道该项工作难做,但是不愿意去做,把自己应当做的工作推给下级做。这是一种严重的不负责任的失职行为。二是“托辞型”。每当航班延误发生时,部分领导便振振有词地教育一线服务人员:这项工作应当先由你们尽力去做,这样你们跟旅客发生矛盾时,领导便可以出面解决矛盾;如果领导一开始就直接面对旅客,与其发生矛盾,就没人给收场了,等等。

准确定位:组织、指挥、沟通、协调

据了解,去年全民航开展航班延误专项整治活动中,各地区管理局完善并推行了大面积航班延误应急处置手册,明确了各单位职责分工、组织指挥、信息共享、处置程序和服务保障等内容,通知要求民航各地区管理局要通过加强监管,使航班延误应急处置协调、决策、指挥、实施一条龙的工作制度真正落实到位。

要解决航班延误后的服务这个“老大难”问题,当班领导必须亲临现场。相关单位要加强对各级领导在航班延误后服务工作的检查和监管,对失职者及时进行批评教育;对严重失职者,进行严肃处理。唯有此,才能激发领导的责任心,使其真正担负起责任,做好航班延误后的服务工作。

大面积航班延误的应急处置是一项系统工程。身处民航行业管理一线的监管机构,面对突发事件,能否准确定位、主动站位、及时到位,是关乎整个事件妥善处置和监管机构有效履职的前提。

通知要求,出现航班大面积延误时,民航各地区管理局要对航空公司、机场、地面服务代理公司、空管、公安等服务保障单位在大面积航班延误后应急处置工作进行督察,督察重点包括各单位领导是否及时到现场、应急处置预案执行情况、机场地面协议执行情况和服务承诺执行情况等内容。

基于这一认识,当“1·28”事件发生后,海南监管局迅速反应,及时启动应急预案,适时组织召开民航海口地区大面积航班延误应急处置工作协调会,通报航班计划、延误旅客安置、地面服务与后勤保障,以及本场天气与军民航协调等情况,对如何应对和处置提出具体要求,并就各运行单位提出的旅客签转、酒店住宿、信息通报、服务保障等问题进行了现场协调。同时,坚持全天候现场巡查,督促协调各项措施的落实到位。

通知还要求民航各地区管理局要按照《关于建立大面积航班延误处置情况报告制度的通知》要求,进一步做好航班大面积延误报告工作,及时掌握动态,督促解决存在的问题。对重大航班延误、损害消费者权益和造成重大社会影响的事件,要严肃认真地予以查处。

实践表明,大面积航班延误时整体处置,如同一场多方协同战役,需要强有力的统一指挥和决断,及时统筹和协调。局方主动站位,正是为了加强各运行单位之间的配合和协作,有效整合紧张的保障资源,把有限的处置能力发挥到最大化,保证现场的良好秩序和航班的正常有序放行,避免大量航班长时间延误,最大限度地减少恶劣天气给旅客出行造成的不便。

通知还要求各相关单位要根据实际情况,不断完善大面积航班延误应急处置各项制度,创新管理办法,采取更加有力措施切实做好航班大面积延误各项监管工作。

“运筹帷幄,决胜千里。” 在日常运行与应急处理的相对“工作矛盾”中,作出正确果断的决策,将有限的资源集中调配并充分利用,实现功能的最大化;将散落布局各自为战的棋子,整合成一盘势在必赢的活棋;将安全体系中的潜在风险,降到可控的范围;在确保安全运行底线的前提下,尽可能地提升公众满意度。这些,才是民航监管机构应急处置的原则与宗旨所在。

有效履职:靠前指挥、果断拍板

纵观海口“1·28”航班延误事件的整体成功处置,除了准确的定位之外,现场各运行单位的整体协作、通力配合,民航监管机构靠前协调、指挥得当、督导有力是保证事件妥善处置的关键环节。在明确了民航监管机构的职责定位后,有效履职就是执行定位的根本保证。

结合处置“1·28”事件的工作实践,笔者认为有效履职需要做到以下几个方面:

1.靠前协调指挥,果断决策拍板是关键。

如何理解“靠前指挥”?各级领导在关键时刻要移位靠前,及时了解和掌握一线真实的动态和情况,作出符合实际、切实可行的决定。实际上,它是对各单位、各部门领导分工明确、各司其职、层层把关、责任落实的一种要求和表现,并非理解为所有领导都下到一线去发号施令、干预现场运行。

大面积航班延误,往往会涉及到航空公司运力调配、旅客食宿安排、机场服务保障、航食油料供应、空管空域指挥、公安特情处置等一系列的问题。在这当中,政府监管机构注重的是对整体事件全局掌控的协调能力与形势分析的预判能力,强调大局意识与责任意识。因此,所谓局方的“靠前指挥”就是靠前组织、协调和督促,充分调动和发挥各运行单位处置指挥系统的作用,督促其按照预案和协调结果认真履行职责,在各自的权限范围内做好相应的指挥与决策,避免多头指挥、职责不清、互相推诿、无人担当。

如何理解“果断拍板”?在应急处置中,不同主体的合法利益需要在短时间内作出权衡和取舍,如何在确保安全运行的前提下,作出选择,果断拍板,是对局方应变能力的一场考试,需要“应考人”具备专业的素质、敏捷的思维、担当的勇气和决断的魄力。

结合“1·28”航班延误事件的处置情况,在协调会上,各航空公司就航班延误旅客的签转与食宿安排存在异议。本着对各项政策充分的理解,以及对旅客负责与特事特办的原则,局方“果断拍板”,“现在情况紧急,不能按部就班,一切以人为本,以旅客利益为先”,要求所有驻场航空公司对延误旅客必须相互无条件接受签转;各公司尽一切努力安排延误航班旅客食宿问题,统一服务标准,避免激化矛盾;所有航班动态信息由机场确认后统一发布,避免信息混乱,混淆视听。

2.及时公开信息,适时风险评估是策略。

在大面积航班延误事件中,当人们掌握的信息不足以缓解心理上的紧张时,各种猜测和流言就会迅速蔓延,从而很容易引发大面积的群体性治安事件。因此,作为政府监管机构,在应急处置中的重要职责就是要建立一个信息协调机制与风险评估机制,确保信息的权威性与公开性,适时开展危机风险评估,随时掌握它的发展趋势,以便确定正确的处理方向与行动措施。

在“1·28”事件处置中,局方协调各运行单位统一宣传口径,规范信息渠道,充分利用电视、报纸、广播、网络等各类媒体,及时更新天气情况、机场现场情况与航班动态信息。针对旅客上传到网络上的各种图片和消息,机场利用自身微博,适时滚动更新,适时发布天气评估报告与航班执行动态,起到了非常好的引导作用。这既满足了公众的知情权,澄清了事实,也及时疏导了旅客的紧张与焦躁情绪。

同时,监管局时刻关注和掌握天气变化趋势、治安控制状况、候机楼旅客滞留情况与航班执行动态,并随时进行当前局面整体形势分析评估,根据形势作出人员部署与工作重点上的调整。

3.坚持安全标准,监督预案落实是保障。

把握好安全、正常与服务的关系,在处置大面积航班延误过程中做到忙而不乱,确保安全、有序放行,是民航监管机构有效履职的重中之重。

在协调会上,监管局针对飞行安全与现场秩序明确要求并反复强调:越是关键时刻,越要坚持运行标准,确保安全底线。空管、机组人员必须在符合安全标准的前提下实施指挥和起降,确保飞行安全。运输、值机、公安、安检等人员必须严格按规定实施安检与控制区管理,确保空防和地面安全。做好群体性事件防范,加强候机楼安检现场与控制区秩序维护,防止矛盾激化。一旦出现违法冲击空防和地面安全等干扰行为,公安必须立即出警,依法处置。

4.建立长效机制,化临时为平时是根本。

结合全行业开展的大面积航班延误专项整治工作,海南监管局成立了工作领导小组,在机场设立了大面积航班延误应急处置指挥中心,进一步健全了统一指挥协调机制;同时,还制订了民航海南地区《大面积航班延误应急处置预案》,向辖区下发了大面积航班延误应急处置手册,明确了各主体运行单位的职责分工、组织指挥、信息共享、处置程序、服务保障等内容。

监管局还注重演练、实战相结合,组织机场各驻场单位进行航班大面积延误应急处置预案的现场演练,提高综合保障应对能力,督促企业不断完善应急预案、工作机制和各项制度。

为了提高队伍打硬仗的能力,海南监管局认真落实大面积航班延误现场值班工作制度,修订了现场值班工作手册,并开展了为期一个月的现场值班工作专项督察,确保值班人员到岗到位,及时掌握现场运行动态,遇到重大情况及时报告并迅速作出反应。

确保航空安全是摆在民航业第一位的任务。与此同时,民航系统仍然本着“管理出效益,管理出安全,管理出正点”的原则,千方百计地提高航班正点率。

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